Confrontée à de nouvelles formes de menaces et dans la perspective d’une intégration accrue, l’Union européenne a récemment mis en place des mesures afin de renforcer la coopération judiciaire et policière au sein de l’espace européen. 

Pour faire face au terrorisme, à l’immigration illégale ou à la criminalité transnationale, l’UE souhaite une plus grande harmonisation de sa politique de sécurité intérieure. Des réformes allant dans ce sens ont été annoncées, la principale concernant le Traité de Prüm (signé en 2005) qui va désormais être intégré à la législation européenne alors qu’il n’avait été l’objet que d’un simple accord entre sept des Etats membres.

Il opèrera plusieurs changements significatifs en matière de sécurité intérieure et de coopération policière et judiciaire: réforme d’Europol, base de données communes, politique harmonisée des visas et collaboration renforcée entre les polices nationales. Le Traité de Prüm repose sur le principe de disponibilité de l’information, c'est-à-dire qu’une information peut être consultable à tout moment par différents services répressifs nationaux. Ce principe est présenté comme une réponse aux réseaux criminels qui utilisent les faiblesses liées à la segmentation des services répressifs et à la lenteur de leurs échanges d’informations.

Ces grandes orientations ne sont pas sans susciter quelques interrogations et frilosités. Frilosité de la part de certains Etats membres qui veulent conserver une totale souveraineté dans le domaine de la politique intérieure et de la sécurité. D’autre part, l’élargissement de l’Europe pose aussi le problème d’une coopération opérationnelle et efficace entre des pays membres qui n’ont pas le même fonctionnement et la même approche des questions sécuritaires. Enfin, certaines voix se sont élevées au Parlement européen et dans des ONG pour dénoncer les dérives potentielles que pourraient entraîner ces réformes pour les libertés individuelles des citoyens européens.

La tâche sera donc difficile pour Franco Frattini (Commissaire européen à la Justice et aux Affaires Intérieures) de faire appliquer le Traité de Prüm à toute l’Europe. Il lui faudra notamment convaincre les Etats membres d’aller au-delà de la logique intergouvernementale qui prévalait jusqu’alors pour le 3^e pilier de l’UE.

Les outils de lutte contre la criminalité et le terrorisme au sein de l’UE

Il est apparu ces dernières années que face à des problèmes sécuritaires de type nouveau, les Etats seuls ne pouvaient lutter efficacement, notamment à cause de la liberté de circulation dans l’espace européen et l’abolition des frontières.

 A travers Europol et Eurojust, l’Union européenne s’était déjà dotée d’outils de coopération judiciaire et policière pour lutter contre le terrorisme, le trafic de drogue, la prostitution, les enlèvements, les réseaux d’immigration illégale, l’exploitation sexuelle des femmes et des enfants, coordonner des enquêtes et lancer des poursuites judiciaires. Mais la circulation d’informations et la segmentation des services répressifs constituent des faiblesses qu’utilisent largement les réseaux criminels. D’où la nécessité d’aller plus loin dans la coopération entre Etats membres. 

Les programmes mis en place par les institutions

Il existait jusqu’alors différents programmes mis en place par la Commission pour lutter contre ces menaces. Les programmes Falcone (1998-2002) et Hippocrate (2001-02) étaient complémentaires aux programmes spécifiques sur la coopération judiciaire (Grotius), sur la coopération entre les services de police et de douane (OISIN) et sur la coopération contre la traite d’êtres humains et l’exploitation sexuelle des enfants (STOP). En 2003, ces différents programmes ont été rassemblés en un seul, le programme AGIS.

AGIS (2003-2007) est un programme-cadre destiné à aider la police, le pouvoir judiciaire et les professions concernées des États membres de l’UE et des pays candidats, à coopérer en matière pénale et dans la lutte contre la criminalité. Il vise ainsi à faciliter l’échange d’informations entre les différentes autorités judiciaires et policières et à renforcer la coopération entre Etats membres ainsi qu’avec des pays tiers.

L' Union a aussi établi pour la période 2007-2013 un programme spécifique doté d'un budget de 745 millions d'euros,  afin de soutenir des projets en matière de prévention et de lutte contre la criminalité, organisée ou non.

Bien qu’établi en dehors du cadre des traités de l’UE, le Traité de Prüm est un pilier de cette politique allant dans le sens d’une « Europe plus sûre ». Il constitue une grande nouveauté en ce qui concerne le fonctionnement des autorités répressives, leurs prérogatives ainsi que dans les rapports que les Etats membres entretiennent entre eux. Il est difficile de mesurer sa portée pour le moment. Il peut s’avérer être un outil très efficace pour faire face aux menaces, mais certains de ses aspects doivent être précisés afin de ne pas permettre de dérives quant au respect des libertés individuelles.

Le Traité de Prüm

Le Traité de Prüm est un accord de coopération internationale dans le domaine policier qui a été signé le 27 mai 2005 entre plusieurs Etats membres (la Belgique, l'Allemagne, l'Espagne, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas et l'Autriche) et qui a été établi en dehors du cadre des traités de l’Union Européenne. Quatre autres Etats membres ont également déposé leur déclaration d’intention d’adhérer au Traité : la Finlande, l’Italie, le Portugal et la Slovénie.

La mesure phare de ce texte est l’échange d’informations et la mise en commun des données nationales dans plusieurs domaines : échange d'informations sur les profils ADN, les empreintes digitales et les plaques d'immatriculation de véhicules. Il permet donc en théorie d’accélérer les enquêtes, les poursuites judiciaires et de lutter plus efficacement contre la criminalité transnationale et le terrorisme dans l’espace européen.

Ainsi, le Traité permet aux Etats contractants d’accéder directement aux fichiers d’analyse ADN et des données dactyloscopiques des autres états en vue de poursuivre des délits, l’objectif étant de pouvoir constater si ces fichiers contiennent des données relatives à une trace ADN ou une empreinte digitale. Si la réponse est positive, les Etats se transmettent les données de la personne recherchée par voie d’entraide judiciaire. Enfin, l’accès aux données est non seulement possible en vue de poursuites judiciaires de crimes, mais aussi afin de les prévenir. Ceci est un élément déterminant dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.

L’Allemagne et l’Autriche ont été les premiers à mettre en pratique le Traité. Dès décembre 2006, les polices allemandes et autrichiennes ont croisé leurs données et informations. Pour les six premières semaines, le croisement de données ADN réalisé en Allemagne avec des lots de données autrichiens a permis de faire apparaître plus de 1500 concordances, ce qui a considérablement accéléré les enquêtes et prouvé l’efficacité de cette méthode.

Le Traité de Prüm a toujours eu vocation à être européanisé dans la mesure où l’objectif est de favoriser la coopération à l’échelle européenne et de rendre l’Europe plus « sûre ». C’était le but annoncé dès 2005.

Vers une européanisation du Traité de Prüm

Les 14 et 15 janvier 2007, lors d’une réunion informelle à Dresde, les différents ministres de l’Intérieur et de la Justice de l’Union européenne ont débattu de l’«européanisation» du Traité de Prüm. C’est sous l’impulsion de la présidence allemande et du Ministre de l’Intérieur allemand Wolfgang Schäuble, (Union chrétienne démocrate, CDU) qu’a été décidée la transposition des parties essentielles du Traité de Prüm dans le cadre juridique de l’UE. Le système proposé profitera donc aux 27 Etats membres et permettra une intensification de la coopération policière et de la lutte contre la criminalité et le terrorisme en Europe.

Bien que les objectifs soient tout à fait séduisants, de nombreux problèmes sont inhérents à son intégration dans le cadre juridique européen. D’une part, il y a la difficulté de coopérer à 27 pays relativement hétérogènes dans leurs pratiques et objectifs. D’autre part, il existe un manque d’engouement de la part de certains Etats membres ne souhaitant pas que les données policières nationales puissent êtres consultables par leurs voisins. Enfin et surtout, des voix s’élèvent contre ce système qui ne respecterait pas les libertés fondamentales des citoyens européens et qui favoriserait l’apparition d’une « super police fédérale européenne ».

Les principales mesures annoncées :

-        Transposition de Prüm dans le cadre juridique de l’UE

-        Transfert d’ Europol dans le cadre juridique de l'UE en remplaçant la Convention Europol par une décision du Conseil.

-        Accord sur le règlement concernant le système d'information sur les visas (VIS) et sur la décision relative à l'accès des autorités de sécurité et d'Europol au VIS

-        Décisions relatives à l’immigration. La coopération et le dialogue avec les Etats tiers doivent être renforcés et approfondis afin de pouvoir lutter efficacement contre la migration illégale et d'arriver à une immigration contrôlée vers l'Europe.

-        Mise en place d’un groupe consultatif de haut niveau sur la politique intérieure européenne à compter de 2010

Plus exactement, il s’agirait essentiellement de fusionner les données suivantes : les empreintes digitales des demandeurs d’asile contenues dans la base de données d’ EURODAC, les données saisies dans le Système d’information sur les visas (VIS), les données enregistrées dans le Système d’information Schengen de deuxième génération (SIS II), et les données du passeport biométrique actuellement délivré dans l’UE.

 Le VIS est considéré comme l’outil majeur pour intensifier la sécurité et la justice. Les données alphanumériques et biométriques des demandeurs de visas seront stockées par une banque de données européennes consultables par les autorités compétentes de chacun des pays membres. Cela permettra en théorie de prévenir les cas de demandes de visas multiples ainsi que les fraudes à l’identité qui sont les outils majeurs de l’immigration illégale. Cela facilitera a priori la prévention des actes terroristes et criminels puisque ces réseaux utilisent en général de faux visas et de fausses identités.

D’autres mesures comprennent la mise en place d’un nouveau système d’information européen Schengen (SIS II) qui est en voie d’être considérablement modifié et, avant tout, une nouvelle base de données centralisée des empreintes digitales pour chaque demandeur d’asile, EURODAC.

EURODAC sera à l’avenir non seulement mis à la disposition des autorités administratives mais aussi de la police pour vérifier les demandes d’asile (surtout dans les cas de demandes multiples).

Le règlement doit permettre aux consulats et autres autorités compétentes d'utiliser le système lors du traitement des demandes de visas. La décision doit garantir à la police et services répressifs la possibilité de consulter les données, dans des conditions déterminées qui garantiront un degré de protection élevé.

Le système d'information sur les visas contiendra des données relatives à 70 millions de personnes au maximum, concernant les visas pour les séjours ou le transit dans les pays de l'espace Schengen.

Parallèlement à ces mesures, les ministres envisagent d’étendre la compétence de l’Office européen de police Europol. Ceci incluant des enquêtes et des poursuites judiciaires transfrontalières, Europol se voit attribuer des pouvoirs opérationnels renforcés au sein de chaque pays membre de l’UE en étant mis sur un pied d’égalité avec la police nationale. En outre Europol sera financé par le budget de l’UE à partir de 2010 et le personnel d’Europol qui jusqu’alors bénéficiait d’un statut spécial sera considéré comme membre du personnel de l’Union européenne.

La question de l’immigration

La question de l’immigration est omniprésente dans les débats sur la sécurité en Europe et elle est largement prise en compte par le Traité de Prüm. Des déclarations d’intention ont été faites de la part de la Commission en faveur d’un dialogue et d’une coopération renforcée avec des pays tiers (notamment avec l’Europe de l’Est et du Sud-Est) ainsi qu’en faveur d’une politique d’intégration de l’immigration légale et de la mise en place d’un dialogue interculturel. Le Conseil a aussi adopté un Règlement relatif aux statistiques communautaires sur la migration et droit d’asile, dont le texte avait été approuvé en mars 2007 par le Parlement européen.

Ce règlement établit des règles communes pour la collecte de statistiques concernant les flux migratoires internationaux, les effectifs de population étrangère, l'acquisition de la nationalité, les demandes d'asile et décisions y afférentes, les mesures de prévention des entrées et séjours irréguliers, les refoulements de migrants en situation irrégulière et les permis de séjour délivrés aux ressortissants de pays tiers. Ces statistiques permettront, entre autres, de répartir au mieux les ressources du nouveau programme "Solidarité et gestion des flux migratoires" et aux institutions européennes de mieux connaître le phénomène migratoire.

Par ailleurs, l’agence Frontex crée en octobre 2005 pour la gestion des frontières extérieures va voir ses ressources financières augmenter notamment dans l’idée de renforcer ses contrôles aux frontières orientales de l’UE, qui depuis l’élargissement est l’un des points de passage principaux de l’immigration illégale.

S’inscrivant dans la perspective d’un meilleur contrôle de l’immigration et de la lutte contre les réseaux criminels, l’UE a également conclu un accord bilatéral avec l’Ukraine en juin 2007. L’Ukraine partageant depuis l’élargissement des frontières communes avec l’Union européenne, est considérée comme une alliée particulièrement importante dans le renforcement du contrôle des frontières à l’Est. Cet accord constituera la base d’un renforcement commun de la sécurité aux frontières, par l’efficacité des contrôles aux frontières, et un échange fiable d’informations. L’Union européenne compte multiplier ce genre d’accord avec des pays tiers.

Vers une Europe policière ?

De nombreuses voix s’étaient déjà élevées contre le Traité de Prüm en 2005 au sein de la société civile et des institutions européennes mêmes (notamment au Parlement européen). Les craintes de voir se mettre en place une sorte de « FBI européen » menaçant les libertés fondamentales sont vives. On reproche au Traité de Prüm de ne pas être assez précis dans ses normes d’application et de laisser la place à de potentielles dérives policières au nom de la lutte contre la criminalité et le terrorisme. Par ailleurs, la question de son efficacité et de son opérabilité se pose avec davantage d’acuité compte tenu de l’élargissement de l’Union européenne. Quelques pays membres ont déjà émis des dérogations par rapport au Traité et rechignent à appliquer la règle communautaire dans un domaine où la souveraineté nationale est prédominante.

Les autorités de contrôle de la protection des données des Etats membres - dont la Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés (CNIL) - et le Parlement européen ont été les premiers à tirer la sonnette d’alarme alors que des ONG comme Amnesty International commencent à dénoncer une dérive policière de la part des institutions européennes au nom de la sécurité.

Des défaillances selon la CNIL [1] et le Parlement européen

La CNIL, tout comme les instances homologues, a estimé que les garanties de protection des libertés fondamentales étaient insuffisantes dans le Traité de Prüm et que des dérives étaient possibles. Il a été aussi souligné que les termes du Traité sont trop vagues. Ils ne répondent pas à des questions importantes : quelles sont les personnes qui seront dans la base de données ADN et pour combien de temps ces données seront-elles conservées ?

La CNIL conclut que le Traité est par trop imprécis. Elle a notamment déploré que l'adoption de la décision cadre sur la protection des données dans le cadre du troisième pilier ne constitue pas un préalable à l'adoption de ce projet de décision. Elle a aussi insisté sur le fait qu’il est nécessaire d’encadrer ce partage des données informatiques et biométriques afin de ne pas excéder les finalités de prévention contre le crime et le terrorisme.

Quant au Parlement européen, il s’était déjà fait entendre lors de l’adoption du Traité de Prüm en 2005. Il déplore le fait d’avoir été peu associé à l’élaboration de celui-ci et encore moins à la question de son intégration au cadre juridique européen. Il a simplement donné un avis très critique déplorant notamment que les parlements nationaux n’aient pas été consultés, qu’il n’y ait pas de définition claire des données personnelles à caractère échangeables, qu’il n’y ait pas non plus de précision sur la période de rétention de l’information. Certains députés du Parlement européen réclament donc une décision cadre sur la protection de ces données. Les autorités nationales de protection des données des sept pays signataires ont engagé des démarches pour adhérer à ce Traité. Elles devraient prochainement formuler des recommandations en vue du renforcement du niveau de protection des données.

Le Parlement Européen a également engagé des échanges avec la Commission et le Conseil sur les risques induits par cette forme de « contournement » des institutions européennes dans un domaine relevant de la compétence de l’Union européenne.

Les ONG et la question du respect des libertés fondamentales des citoyens européens

Quelques ONG craignent la mise en place d’une Europe trop policière. Les critiques émises  sont assez similaires à celles du Parlement : définitions trop vagues des données échangées et risques de dérives sous prétexte de la lutte contre le terrorisme. Certaines, comme Amnesty International [2] soulignent également que le principe de prévention du terrorisme implique nécessairement la surveillance d’individus n’ayant commis aucun délit.

Des ONG de droits de l’Homme insistent évoquent les effets pervers du principe de disponibilité sur les libertés publiques. Elles  soulignent que les mesures préventives et répressives prévues pour la lutte anti-terroriste contre Al Qaida ne doivent pas s’étendre à l’ensemble du spectre des activités policières : crime organisé, petite criminalité, immigration illégale, lutte contre les faux documents, gestion des visas, données biométriques.

Enfin, des ONG travaillant sur les libertés civiques émettent des réserves quant aux nouvelles prérogatives d’Europol, qui tend à devenir une forme de « super police fédérale européenne » beaucoup moins soumise aux contrôles que les polices nationales.

Le principe de disponibilité de l’information permet-il une meilleure opérationnalité ?

Au-delà de la question du bien fondé de cette mise en commun des données et des risques qui lui sont inhérents, il existe aussi des interrogations d’ordre pratique, liées au principe de disponibilité.

En effet, si les services répressifs doivent traiter les demandes d’autorités homologues, cela implique une plus grande quantité de travail à fournir pour chacun, des coûts plus élevés, et finalement des procédures plus lentes et plus complexes. Ainsi, la simplification dans le traitement des affaires criminelles ne va pas de soi puisqu’elle peut créer une vrai lourdeur hiérarchique dans la gestion des dossiers.

Par ailleurs, concernant l’application des dispositifs du Traité, on peut se demander qui aura accès à ces données : cela concernera-t-il toutes les autorités répressives de l’Union européenne de l’échelle la plus locale à l’échelle nationale ou existera-t-il des filtres dans les informations fournies ? Dans les deux cas, des risques de ratages sont à craindre et l’argument de la rapidité de la transmission d’informations est également discutable. Selon D.Bigo et W.Bruggemann,  auteurs d’un article paru dans le dernier numéro de Culture et conflits (consultable sur le site libertysecurity.org),

« le principe de disponibilité (de l’information) suppose pour fonctionner que l’on s’entende sur les catégories concernant les autorités qui auront accès à ces données. Le Parlement devrait absolument obliger la Commission à s’expliquer sur ce point et à dire clairement si les services de renseignement ou les services administratifs en charge des étrangers sont partie prenante de ces autorités. (…) Il faudrait donc une discussion de fond sur ce qu’on appelle une autorité compétente : à partir de quels critères, autre qu’organique, l’autorité est-elle compétente, et quelles sont les limites de compétences ? »[3]

La question de la souveraineté nationale

N’oublions pas que les échanges d’information entre polices étaient régis jusqu’alors par des accords bilatéraux ou multilatéraux, obéissant à la règle intergouvernementale. D’où la réticence ou la méfiance de certains Etats membres à l’idée de mettre en commun tout un réseau d’informations nationales. La Grande-Bretagne, l'Irlande, la Pologne et la République Tchèque ont émis quelques réserves, rechignant à abandonner le contrôle des informations mises en commun.

Cette européanisation du Traité de Prüm va totalement modifier les rapports des services répressifs entre Etats membres mais aussi à l’intérieur du pays. D’abord parce que le principe de disponibilité implique qu’une autorité ne peut ignorer une demande d’information de la part d’un autres Etat membre, elle ne peut plus faire de la rétention d’informations.

« Le concept de disponibilité est donc crucial parce qu’il touche, via les échanges transnationaux de données, à la relation qu’entretiennent les autorités répressives, y compris à l’intérieur d’un même pays, à la relation entre ces autorités et leurs autorités politiques, ainsi qu’à ce que chaque pays définit comme autorité répressive. Il joue donc sur les concepts de souveraineté nationale et de raison d’Etat, ainsi que sur celui de démocratie. Et s’il est appliqué, il reconfigurera les normes sociologiques réglant les pratiques des autorités répressives entre elles (…). »[4]

Cette européanisation du Traité de Prüm peut s’avérer être un outil très efficace pour prévenir et lutter contre la criminalité au sein de l’espace européen. Elle va par ailleurs dans le sens d’une Europe plus cohérente, suivant une logique communautaire. Cependant, il faut que les différentes institutions concernées se concertent et débattent réellement des tenants et aboutissants d’une telle réforme.

Il est nécessaire que la communication de la JAI et de la Commission s’améliore et réponde exactement aux craintes et attentes de la société civile et du Parlement européen. Il faut donc des définitions plus claires des informations partagées et des garanties importantes. Cela signifie notamment un accès limité aux données biométriques et un accord sur une vraie définition de ce que sont des données à caractère personnel ou non personnel. Il est essentiel de mettre en place un mécanisme de sanctions en cas de violations graves (quant à la confidentialité) de la part des autorités répressives. Les institutions européennes devraient discuter entre elles - notamment le Parlement et la Commission - de tous ces aspects. Il s’agirait peut être d’adopter un modèle européen propre, plus souple que le total information awareness américain, et accompagné de garanties efficaces afin que les citoyens européens aient confiance en leurs institutions et en ce réseau transnational d’informations unifié.