Le consensus finalement obtenu sur le Traité simplifié, lors du sommet européen de Bruxelles, les 21 et 22 juin derniers, l'a été au prix d'importants renoncements sur des points essentiels . La renégociation du Traité - qui s'est déroulée dans l'opacité la plus totale - s'est d'avantage apparentée à un marchandage entre intérêts étatiques particuliers qu'à une véritable démarche démocratique de consolidation de l'Union.

Après les « non » français et néerlandais à la ratification du Traité Constitutionnel Européen (TCE) en 2005, les dirigeants des Etats-membres ont élaboré ces deux dernières années une stratégie globale visant à relancer le processus européen.

D’importantes questions sur le rôle de l’Union européenne dans la mondialisation, ses compétences et ses champs d’action face à de nouveaux enjeux (terrorisme, immigration illégale, énergie, changement climatique) ont été soulevées. Par conséquent, la nécessité de trouver un consensus autour du TCE s’est faite pressante afin de redonner un cadre clair à l’Europe et de lui insuffler une nouvelle dynamique. Les négociations engagées depuis plusieurs mois sur le sujet et l’importance du Sommet européen des 21 et 22 juin 2007 ont témoigné de ces réflexions; mais aussi des importantes divergences existant entre les pays membres.

La proposition de « traité simplifié » de Nicolas Sarkozy a finalement fait consensus parmi les 27, et sorti l’Union européenne de l’impasse. C’est une victoire pour la diplomatie française et le Président de la République qui voulait réconcilier la France du oui et celle du non ainsi que jouer un rôle moteur dans la relance de l’Union européenne. C’est aussi une victoire de la présidence allemande, qui a opéré un véritable tour de force en atteignant son objectif de relancer le processus de ratification.

On peut toutefois se demander si le traité simplifié n’est pas en réalité un traité mutilé[1] pour reprendre les termes de Valéry Giscard d’Estaing, permettant ainsi aux Etats membres de renégocier des éléments pourtant censés faire consensus depuis quatre ans. Il semblerait en effet que les dirigeants européens aient adopté une fois de plus une stratégie d’harmonisation « par le bas », consistant à courtiser les plus « eurosceptiques » au détriment des pays plus ambitieux.

Ainsi, une solution pragmatique et peu enthousiasmante a été trouvée lors du Sommet de Bruxelles des 21 et 22 juin. On ne peut s’empêcher de penser que malgré la nécessité de relancer l’Europe, les positions des différents Etats membres sur la question des institutions prouvent encore une fois que l’Union est faite de nombreux compromis et d’intérêts particuliers, à défaut d’une ambition commune. Enfin, on peut aussi s’étonner que malgré la volonté affichée de rapprocher l’Union de ses concitoyens, le débat ait été si peu public et transparent.

Deux ans pour relancer l’Europe

Les « non » français et néerlandais en 2005 avaient fait l’effet d’un véritable séisme en Europe. S’en était suivie une période de réflexion de deux ans afin de redéfinir les objectifs de l’Union européenne et rapprocher les citoyens de leurs institutions. Les 16 et 17 juin 2005, le Conseil européen avait alors décidé, pour les Etats qui le souhaitaient, de suspendre le processus de ratification et d’entamer une année (deux, finalement) de réflexion.

La Commission a proposé dès le mois d'octobre 2005 un Plan D (« rapprocher l’Europe de ses citoyens ») destiné à favoriser « la Démocratie, le Dialogue et le Débat ». Le Conseil Européen de juin 2006 a par ailleurs dans le même esprit élaboré une « feuille de route » visant à sortir de l’impasse institutionnelle avant la fin 2008. Une étape importante avait été franchie avec la Déclaration de Berlin le 25 mars 2007, allant dans le sens de la redynamisation du processus européen. Les chefs d’Etat et de gouvernement, sous l’impulsion de la présidence allemande, ont signé cette déclaration qui rappelle les acquis de l’Union européenne et appelle à « renforcer le modèle de vie européen et à assurer une responsabilité mondiale ».

Elle insiste notamment sur l’idée que l’Europe doit avoir des compétences et des champs d’action mieux définis, notamment dans les domaines de la politique étrangère, la politique énergétique, la politique intérieure et judiciaire. Elle doit également faire preuve de plus d’unité face à des défis importants que  sont le terrorisme, le crime organisé transnational et la lutte contre l’immigration illégale. L’idée défendue par Angela Merkel  qui assure la présidence de l’UE, est de signer un nouveau traité lors du Sommet européen de décembre 2007, qui se tiendra sous présidence portugaise, et de prévoir une période de 12 à 14 mois pour la ratification afin que le traité puisse entrer en vigueur avant les prochaines élections au Parlement européen en 2009.

Les dirigeants des pays européens ont également insisté sur le fait qu’il n’était pas question de remettre en cause totalement le TCE mais de le modifier, c'est-à-dire de garder les éléments qui ont fait consensus parmi les Etats membres. La ratification de ce nouveau traité à 27 serait alors le gage d’une unité retrouvée. José Manuel Barroso a par ailleurs appelé au lancement, le plus vite possible, d’une Conférence Intergouvernementale (CIG) qui désigne une négociation entre les gouvernements des états membres, dont l’objectif est d’apporter des modifications aux traités. Ainsi seul un accord à l’unanimité sur un futur traité a pu permettre de débloquer la situation.

 L’objectif fixé par la présidence allemande était plus que nécessaire dans une Europe en panne d’inspiration. Mais le danger a été de rediscuter des éléments qui paraissaient pourtant acquis. C’est toute la difficulté et le paradoxe des âpres négociations qui ont eu lieu ces dernières semaines entre les Etats-membres.

Angela Merkel a adopté une position plutôt claire et consensuelle sur le sujet. En tant que présidente de l’Union européenne, elle est animée par le devoir de relancer le processus et de mieux définir les compétences avant les élections parlementaires européennes de 2009. Ne partageant pas au départ l’idée de Nicolas Sarkozy de mettre en place un traité simplifié, sa position a convergé vers cette proposition et elle en a fait le point de départ des discussions récentes.

Bien qu’ayant obtenu le soutien de José Manuel Barroso, Romano Prodi, José Socratès, José Luis Zappatero, Jan Peter Balkenende sur le traité simplifié, son projet n’a pour autant pas fait   l’unanimité. En effet, le vote du Parlement européen en faveur de la poursuite du processus de ratification du TCE (le rapport des députés Elmar Brok et Enrique Baron Crespo[2], qui apporte son soutien au contenu du Traité constitutionnel actuel, a été adopté à une forte majorité en juin 2007)  montre que la plupart des députés trouvent le texte légitime et constituant une bonne base de travail. D’autre part, un certain nombre d’observateurs craignaient que le traité simplifié ne vide de sa substance le TCE.

On peut s’étonner, en effet, que malgré les ratifications de 18 états membres et les probables ratifications de 4 autres, autant de modifications aient pu être envisagées ou débattues. Certes, beaucoup de pays membres ne veulent pas d’un super Etat européen, mais pour atteindre l’objectif d’unité et de coopération étroite entre eux, il est nécessaire de mettre en place des symboles et des mesures allant dans ce sens.

Enfin, ce qui peut sembler paradoxal dans une perspective de sensibilisation et de rapprochement des citoyens européens à leurs institutions, c’est le sentiment que ces débats sont très éloignés de leurs préoccupations. Pourtant, le peu d’enthousiasme qu’a suscité le TCE dans les quelques pays où un référendum était organisé était un signal clair à l’égard des instances dirigeantes de l’Union européenne. Les travaux du Conseil européen consacrés au Traité constitutionnel pourraient être rendus publics, afin que les citoyens entendent eux-mêmes les arguments des uns et des autres.

« Si nous acceptons le système de dérogation comme règle, l’Union finira par disparaître »

Les blocages apparus lors des négociations ont porté sur des éléments fondamentaux du TCE.

LA PONDERATION DES VOIX AU CONSEIL

La Pologne bénéficie d’un système de pondération des voix (système de calcul de racine carrée retenu dans le Traité de Nice, où la pondération des voix au Conseil de l’Union est proche de la proportion à la racine carrée de la population des Etats données) qui lui est particulièrement favorable et qui lui accorde presque autant de voix que la France, l’Allemagne ou le Royaume-Uni, pourtant plus peuplé.

 Le TCE propose de faire reposer le système de vote au Conseil sur une double majorité : 55 % des Etats-membres et 65 % de la population européenne afin d’être plus proche des citoyens européens. Ce système vise à atteindre un équilibre entre la taille et la population des Etats, mais a pour conséquence une surreprésentation des plus petits pays. Le nouveau dispositif de comptage des voix vise essentiellement à réduire le pouvoir de négociation  des Etats individuels pour mieux refléter leur population.

Le gouvernement polonais a menacé de veto cette proposition, affirmant que ce nouveau système de comptage des voix favorise l’Allemagne qui double sa mise de voix. Par ailleurs, derrière ce blocage des polonais s’est profilé le spectre de la phobie de l’hégémonie de l’Allemagne. José Manuel Barroso a par conséquent menacé ouvertement la Pologne de réactions hostiles si elle continuait à bloquer la négociation. Elle est le pays qui bénéficie le plus de fonds européens, venant surtout de transferts de pays riches comme l’Allemagne (premier contributeur net européen).

 LA CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX

Le Royaume-Uni n’était quant à lui pas favorable à l’inclusion dans le Traité de la charte des Droits fondamentaux,  proclamée solennellement lors du Conseil européen de Nice en décembre 2000. L’intégration de la Charte, qui n'a pour l'instant aucune valeur juridique, dans le TCE lui aurait permis d’être juridiquement contraignante. Ce refus du Royaume-Uni est tout aussi paralysant que le blocage de la Pologne sur le système de comptage des voix.

Par ailleurs, Tony Blair avait récemment durci sa position en déclarant qu’il refuserait de franchir certaines limites concernant la politique étrangère, la sécurité sociale, la fiscalité, la justice pénale et une Charte des droits fondamentaux prévoyant notamment le droit de grève. Cet isolement du Royaume-Uni va sans doute s’aggraver avec l’arrivée de Gordon Brown, réputé « eurosceptique ». Bien que les menaces de blocage de la Pologne étaient plus médiatisées et spectaculaires, les réticences des britanniques portent davantage sur les acquis et la substance de l’Union européenne, ce qui est très préoccupant.

 LE MODELE ECONOMIQUE EUROPEEN

Il y a également des dissensions autour de la mondialisation et des négociations commerciales. Le Royaume-Uni, l’Allemagne et, de manière générale, la Commission européenne, sont très favorables à une Europe ouverte et libérale, alors que la France reste sur un position plus protectrice pour ses citoyens et plus défensive sur les négociations commerciales. Nicolas Sarkozy a obtenu que la notion de concurrence n'apparaisse plus comme un "objectif de l'Union" et que mention soit faite que "l'Union contribue à la protection de ses citoyens". C’est pour lui un pas significatif pour "réconcilier la France du oui et la France du non".

 La grande interrogation demeure donc de savoir si la simplification recherchée visait à faciliter la ratification de quelques états encore réticents ou si elle dissimulait une manipulation visant à revenir quatre ans en arrière sur certaines avancées du TCE.

 Vers une Union Européenne aux bases rénovées ?

Les Etats membres doivent être plus unifiés face aux problèmes énergétiques, au changement climatique, définir des compétences plus claires dans des domaines où les citoyens demandent « plus d’Europe » (l’économie, le social, la sécurité). Enfin, face à des défis transnationaux tels que le terrorisme, la criminalité organisée, l’immigration illégale, il est important qu’une plus grande coopération se fasse au sein de l’Union européenne.

A cet égard, les entrevues de Nicolas Sarkozy avec certains de ses homologues européens ont montré que les dirigeants voulaient aller dans ce sens. La France, avec les gouvernements de l’Europe du Sud va travailler à la mise en place d’une Union méditerranéenne. Par ailleurs, la plupart sont tombés d’accord sur un renforcement de la gouvernance économique de la zone euro. Beaucoup partagent la même position sur l’orientation politique que doit prendre l’Europe mais il reste que les désaccords subsistent sur les fondements mêmes de l’Union.

Le compromis atteint dans la nuit du 22 au 23 juin au Sommet européen de Bruxelles a marqué la fin de ces difficiles négociations. Chacun est reparti satisfait du résultat bien que de graves dissensions soient apparues, mettant notamment en lumière l’isolement britannique et l’attitude butée de la Pologne.

Les Allemands ont gardé la double majorité, qui leur assure le plus grand nombre de voix au Conseil européen. Les Polonais ont obtenu que le système ne s'applique que progressivement, à partir de 2014.

Le Royaume-Uni bénéficiera notamment d'une dérogation sur l'application sur son sol de la Charte des droits fondamentaux, à laquelle le futur traité donnera une valeur contraignante dans les 26 autres Etats-membres.

L'accord, moins ambitieux que la Constitution, permet néanmoins à l'Union de sortir de l'impasse institutionnelle. Angela Merkel s’est battue jusqu’au dernier moment pour concilier l'approche minimaliste défendue par les pays les plus réticents à l'égard de la Constitution, et celle des dix-huit pays ayant ratifié la Constitution et soucieux d'en préserver la substance.

Les modifications apportées au TCE :

·       La création d’une présidence stable de l’Union européenne : celle-ci remplacera les présidences tournantes actuelles. Ce président, élu pour une durée renouvelable de deux ans et demi, préparera et animera les sommets européens et représentera l’UE sur la scène internationale.

·       L’extension des domaines du vote à la majorité qualifiée à la coopération judiciaire en matière pénale et à la coopération policière. (à l’exception du Royaume-Uni)

·        La mise en place d’un "haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité". Il disposera, comme prévu par la Constitution, d'un service diplomatique, et conservera sa position à cheval entre la vice-présidence de la Commission et la présidence du conseil des ministres des affaires étrangères.

·        La règle de vote à la double majorité - qui stipule qu’une décision doit être prise par 55 % des Etats membres et 65 % de la population - entrera en vigueur progressivement à partir de 2014, avec une période de transition jusqu’en 2017.

Ce qui disparaît, par rapport au texte de la Constitution rejetée en France et aux Pays-Bas :

• Le terme de Constitution.
• La référence aux symboles, même si ceux-ci continuent d'exister : le drapeau aux douze étoiles, l'hymne (l'Ode à la joie), la devise ("L'Union dans la diversité"), et la mention "La monnaie de l'Union est l'euro".
• La partie III du traité constitutionnel fixant les politiques et le fonctionnement de l'Union. Ses articles, portant sur le marché intérieur, la concurrence, l'agriculture, l'Union monétaire, la coopération judiciaire et policière, etc., retrouvent leur place dans les traités existants, que la Constitution devait remplacer.

L'essentiel, toutefois, pour le président de la République française comme pour le chef du gouvernement britannique, est qu'il soit assez différent pour justifier l'abandon de la ratification par référendum.

Au regard de ce nouveau texte et des dérogations accordées à la Pologne et au Royaume-Uni, on ne peut s’empêcher de penser à la déclaration de José Manuel Barroso il y a quelques semaines qui craignait « un manque d’ambition pour l’avenir de l’Europe » dans le consensus favorable suscité par ce traité simplifié. Bien qu’une grande partie de la substance du TCE ait été conservé, de nombreuses concessions ont été accordées à la Pologne et au Royaume-Uni, allant davantage dans le sens d’une « Europe au rabais. »

Enfin, on a l’impression que les deux ans de réflexion que s’était accordés les dirigeants des Etats membres dans le but de rapprocher l’UE de ses citoyens, n’ont pas eu les résultats escomptés. En effet, le recours à la CIG, l’absence totale de participation citoyenne au débat actuel ainsi que l’opacité dans la façon de traiter le sujet mettent en exergue la distension du lien entre les citoyens et les instances européennes – la CIG étant fondamentalement une dynamique intergouvernementale et une dynamique entre élites Or, l’Europe a besoin aussi d’une âme pour avancer, et on ne voit pas comment elle pourrait trouver son identité et son unité si tout se passe uniquement au niveau des élites européennes et gouvernementales.

La crise est derrière l’Europe mais on ne peut pas tirer de ces négociations une grande satisfaction car elles ont montré que les dirigeants européens, malgré leur volonté d’avancer, n’avaient pas perçu le fossé qui s’est creusé entre eux et leurs citoyens. L’  « esprit européen » ainsi que l’ambition d’une Europe plus fédérale ne semblent plus à l’ordre du jour.